Teodora Luca
Senior Associate Mihai Luca Law Office

Sabia lui Damocles deasupra capului organizatorilor de noroc?

Licenţa de organizare a jocurilor de noroc este valabilă pentru o perioadă de 10 ani de la data acordării, iar autorizaţia de exploatare a jocurilor de noroc este valabilă pentru o perioadă de 12 luni de la data acordării.

Odată cu obținerea dreptului de organizare și exploatare a activității, organizatorul de jocuri de noroc intră în cursa menținerii acestora valabile pe întreaga perioadă prevăzută de lege, în condițiile în care o contravenție minoră, cu consecințe quasi-inexistente, poate conduce la suspendarea activității pentru o perioadă de până la 6 luni (jumătate din perioada de valabilitate).

Oricare dintre contravențiile prevăzute de dispozițiile art. 151 din Normele Metodologice pot avea efectul de oprire temporară a activității, indiferent că este vorba despre întârzierea depunerii dovezilor de plată a taxelor la Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc (atenție, legea nu sancționează numai plata cu întârziere a acestora, ci și simpla omisiune de a notifica autoritatea despre plata acestora), lipsa ștampilei sau omisiunea de a numerota caietul de reclamații și sesizări sau, în extrema opusă din punctul de vedere al gradului de pericol social, nerespectarea condițiilor avute în vedere la autorizare.

Nu de puține ori, în practică, după ce la finalizarea controlului sancțiunea contravențională aplicată prin procesul verbal atestă că în activitatea organizatorului nu au fost constatate neconformări majore față de lege, societatea a fost informată lapidar despre includerea pe ordinea de zi a ședinței Comitetului de Supraveghere a propunerii de suspendare a activității sale, pentru ca ulterior să primească decizia acestui organ decizional.

Chiar dacă între timp procesul verbal fost contestat de societate, prin formularea plângerii contravenționale, iar în consecință, sancțiunea principală este suspendată de drept, sancțiunea complementară, aplicată și comunicată societății prin decizia Comitetului de Supraveghere este executorie de drept, societatea având la dispoziție, în vederea suspendării efectelor sale, remediul prevăzut de dispozițiile art. 14 și 15 din Legea 554/2004, privind contenciosul administrativ.

• Decizia Comitetului de Supraveghere al ONJN, excepție de la principiul accesorium sequitur principale?
Dreptul comun în materie contravențională este reprezentat de dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare.
Conform dispozițiilor art. 5 alin. 3 din O.G. 2/2001, sancţiunile contravenţionale complementare sunt:
a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;
b) suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi;
c) închiderea unităţii;
d) blocarea contului bancar;
e) suspendarea activităţii agentului economic;
f) retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv;
g) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.

Regimul sancțiunilor complementare în domeniul jocurilor de noroc este reglementat de dispozițiile art. 151 alin. 3 și 4 din Normele Metodologice de punere în aplicare a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc:
(3) Comitetul de Supraveghere poate dispune, în funcţie de consecinţele produse, măsura suspendării autorizaţiei/autorizaţiilor de exploatare a jocurilor de noroc până la 6 luni, pentru fiecare mijloc de joc în parte sau pentru toate mijloacele de joc situate într-o locaţie ori pentru locaţia/locaţiile specializată(e), precum şi pentru domeniile/platformele operatorilor, în funcţie de gravitatea faptelor constatate şi a consecinţelor ce decurg din acestea, pentru una dintre faptele prevăzute la alin. (1).
(4) În situaţia prevăzută la alin. (3), organele cu atribuţii de control înaintează propunerea de sancţionare şi perioada propusă Comitetului, însoţite de întreaga documentaţie care stă la baza propunerii.

Din economia dispozițiilor anterior menționate, rezultă fără echivoc că, derogând de la regula generală, care a lăsat organului de control abilitatea de a aplica sancțiunea complementară, în domeniul jocurilor de noroc organul constatator poate numai să propună aplicarea unei măsuri complementare, oportunitatea aplicării acesteia fiind în sarcina Comitetului de Supraveghere.

Dispozițiile legii speciale se completează cu dispozițiile legii generale ori de câte ori legea specială nu reglementează un anumit aspect (legea tace).
Prin urmare, procedura aplicării sancțiunii complementare, inclusiv în domeniul jocurilor de noroc, este cea prevăzută de dispozițiile art. 21 ale Ordonanței 2/2001:
(1) În cazul în care prin actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică şi sancţiunea.
(2) Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz sancţiunea se aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal.
(3) Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal.

Așadar, potrivit legii sancțiunea complementară (cu privire la care agentul constatator nu are competență) se aplică de Comitetul de Supraveghere al ONJN, prin rezoluție scrisă pe procesul verbal.

Dincolo de formalism birocratic, această concluzie este relevantă pentru a stabili caracterul actului emis de Comitetul de Supraveghere, la propunerea organului de control, respectiv pentru a stabili dacă acesta este un act administrativ individual, emis în temeiul Legii 554/2001, care este executoriu de drept sau un act administrativ contravențional, a cărui executare este suspendată până la soluționarea definitivă a plângerii contravenționale.

Este indiscutabil că, urmărind aplicarea principiului accesorium sequitur principale, legiuitorul nu a avut intenția de a stabili un regim juridic diferit pentru sancțiunea complementară față de sancțiunea principală, aceasta fiind rațiunea pentru care a stabilit că se aplică prin același act juridic, chiar în situația în care competența de aplicare nu ar aparține aceluiași organ.

Dispozițiile art. 32 alin. 3 din O.G. 2/2001 sunt neechivoce în a stabili că plângerea contravențională suspendă executarea sancțiunilor aplicate prin procesul-verbal de contravenție contestat și, atâta timp cât legislația specială nu conține prevederi legale derogatorii de la norma generală, față de natura juridică a măsurii de suspendare a autorizației, aceea de sancțiune contravențională complementară, operează de drept, suspendarea executării, prin simplul fapt al promovării plângerii contravenționale împotriva procesului verbal.

Decizia Comitetului de Supraveghere nu echivalează cu o rezoluție aplicată pe procesul verbal – de cele mai multe ori este comunicată societății după expirarea termenului în care procesul verbal se poate contesta, ci are numai semnificația unui act premergător, necesar la nivelul autorității înainte de dispunerea măsurii prin procesul verbal de constatare și sancționare a contravenției.

Prin urmare, pentru a produce efecte, decizia nu trebuie comunicată societății distinct de procesul verbal prin care se constată contravenția, ci trebuie să fie înglobată în procesul verbal, sub forma rezoluției privind stabilirea contravenției.

Dat fiind că actualmente decizia Comitetului de Supraveghere nu satisface cerința prevăzută de dispozițiile anterior citate, procedura de aplicare a sancțiunilor complementare este viciată, această situație fiind cea care a condus în practică, la soluții inedite, societatea executând sancțiunile complementare (stabilit prin intermediul unui act, căruia legea îi recunoaște până la verificarea realizată de instanța de judecată, caracterul legal și executoriu) în perioade în care sancțiunea principală este suspendată de drept, urmare a formulării plângerii contravenționale.

Potrivit O.G. 2/2001, instanța administrează orice probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal şi hotărăşte asupra sancţiunii, analizând gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal.

Dacă instanţa poate înlocui sancţiunea principală a amenzii cu sancţiunea avertismentului, poate, cu atât mai mult, înlătura o sancţiune complementară, reindividualizând-o, nicio dispoziţie legală, neîmpiedicând verificarea legalităţii şi oportunităţii aplicării sancţiunii complementare pe calea plângerii contravenționale.

A sustrage competenţei instanţei posibilitatea cenzurării unei sancţiuni, ar însemna negarea liberului acces la justiţie al petentului, întrucât, în caz contrar, accesul ar fi doar unul teoretic şi iluzoriu, atâta timp cât nu s-ar putea finaliza cu o înlăturare a măsurii dispuse.

Restrângerea exerciţiului drepturilor şi libertăţilor poate fi dispusă numai dacă este necesară, iar o atare măsură trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, potrivit prevederile art. 53 alin. (2) din Constituţia României.

Şi în domeniul dreptului contravenţional, principiul proporţionalităţii îşi găseşte expresia specifică în criteriile generale de individualizare a sancţiunilor, în raport cu care, la stabilirea şi aplicarea acestora, trebuie să se ţină seama atât de gradul de pericol social abstract, astfel cum el este determinat în textul de lege incriminator, cât şi de împrejurările concrete ale săvârşirii faptei contravenţionale şi toate trăsăturile ce îl caracterizează pe contravenient.

Or, sub acest aspect, este de observat că, pe lângă limitele sancţiunii fixate în lege şi gradul de pericol social al faptei săvârşite, pedepsele trebuie să reflecte şi persoana contravenientului, cu toate trăsăturile şi particularităţile ce îl caracterizează, precum şi împrejurările care atenuează sau agravează răspunderea sa contravenţională.
În acest cadru firesc de situaţii concurenţiale, cu rol determinant în stabilirea rezultantei ce impune în concret natura şi cuantumul pedepsei principale şi ale celei complementare, ca efect al aplicării dispoziţiilor 5 din OG nr. 2/2001, nu este posibil ca aceleaşi dispoziţii să nu călăuzească şi modul de stabilire a sancţiunii complementare.

În considerarea argumentelor expuse, apreciem că procedura de aplicare a măsurilor complementare în domeniul jocurilor de noroc ar trebui să fie supusă de autoritate unui proces de reevaluare, în urma căruia să fie aliniată dispozițiilor legale în materie contravențională.

Până atunci, remediul aflat la îndemâna organizatorilor de jocuri de noroc îl constituie promovarea, în temeiul Legii 554/2004 a acțiunii în anulare a actului administrativ emis cu încălcarea dispozițiilor O.G 2/2001 și a Normelor metodologice de punere în aplicare a OUG 77/2009, concomitent cu formularea unei cereri de suspendare a efectelor sale.