Contribuția operatorilor economici din domeniul jocurilor de noroc la Fondul Cultural Național
De Teodora Luca
Avocat – C.A. Luca Mihai Cătălin
Debutul lunii noiembrie a marcat o nouă obligație fiscală stabilită în sarcina organizatorilor de jocuri de noroc, de data asta reglementată sub forma contribuției obligatorii la Fondul Cultural Național.
Dispozițiile art. 21 din Ordonanţa nr. 51/1998 privind îmbunătăţirea sistemului de finanţare nerambursabilă a proiectelor culturale, modificată și completată de Legea 286/2022 probarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 83/2022 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 51/1998 privind îmbunătăţirea sistemului de finanţare a programelor, proiectelor şi acţiunilor culturale, precum şi pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 42/2019 privind stabilirea unor măsuri financiare pentru susţinerea desfăşurării Programului cultural naţional „Timişoara – Capitală Europeană a Culturii în anul 2023”.
Fondul Cultural Naţional este un instrument economico-financiar destinat susţinerii şi realizării proiectelor culturale, ale cărui venituri proprii provin din următoarele contribuţii:
t) o cotă de 0,5% din veniturile realizate de operatorii economici din domeniul jocurilor de noroc, inclusiv pentru activităţile organizate în mediul online.
Încă de la prima lectură, actul normativ ridică o serie de probleme, începând cu definirea categoriilor de societăți în sarcina cărora este stabilită obligația de plată până la determinarea bazei de calcul.
Până la adoptarea normelor metodologice, care sperăm să clarifice aceste prime întrebări, interesul nostru este de a înțelege în ce măsură sunt aceste norme în acord cu principiile constituționale.
Constituția României instituie prin dispozițiile art. 1 alin. (5) principiul securității juridice, principiul legalității și al predictibilității.
Referitor la dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora „în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”, Curtea Constituțională a constatat în repetate rânduri că acesta cuprinde anumite exigenţe ce ţin de principiul legalităţii, de asigurarea interpretării unitare a legii, de calitatea legii căreia i se subsumează claritatea, precizia, previzibilitatea şi accesibilitatea legii), de principiul securităţii juridice care consacră securitatea juridică a persoanei şi a raporturilor juridice, concept care se defineşte ca un complex de garanţii de natură sau cu valenţe constituţionale inerente statului de drept, în considerarea cărora legiuitorul are obligaţia constituţională de a asigura atât o stabilitate firească dreptului, cât şi valorificarea în condiţii optime a drepturilor şi a libertăţilor fundamentale (în acest sens, a se vedea Decizia nr. 454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 836 din 1 octombrie 2018, paragraful 68).
Referitor la acelaşi principiu, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a reţinut că unul dintre elementele fundamentale ale supremaţiei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice (Hotărârea din 6 iunie 2005, pronunţată în Cauza Androne împotriva României, paragraful 44, sau Hotărârea din 7 octombrie 2009, pronunţată în Cauza Stanca Popescu împotriva României, paragraful 99).
Totodată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că, odată ce statul adoptă o soluţie, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate şi coerenţă rezonabile pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică şi incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluţii (Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunţată în Cauza Păduraru împotriva României, paragraful 92, sau Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunţată în Cauza Beian împotriva României, paragraful 33).
Prin Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, paragraful 85, Curtea Constituțională a subliniat că acest principiu constituţional, interpretat în coroborare cu celelalte principii subsumate statului de drept, reglementat de art. 1 alin. (3) din Constituţie, impune ca atât exigenţele de ordin procedural, cât şi cele de ordin substanţial să fie respectate în cadrul legiferării.
Referitor la normele de tehnică legislativă, Curtea, în jurisprudenţa sa, a reţinut că deşi nu au valoare constituţională, prin reglementarea acestora, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii ce respectă principiul securităţii raporturilor juridice, iar reglementarea adoptată prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea, precizia şi previzibilitatea legii (a se vedea în acest sens Decizia nr. 232 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 727 din 15 noiembrie 2001).
Impunerea de reguli şi obligaţii noi fără reglementarea unui termen de intrare în vigoare a noilor norme şi a unei soluţii legislative pentru situaţia tranzitorie, care să permită destinatarilor normei să răspundă noilor cerinţe legislative, reprezintă o lipsă de previzibilitate şi o încălcare a exigenţelor constituţionale sub aspectul principiului securităţii juridice şi a principiului încrederii legitime care impun limitarea posibilităţilor de modificare a normelor juridice şi stabilitatea regulilor instituite prin acestea.
Potrivit dispozițiilor art. 21 alin. 1 litera t) din OG 51/1998, contribuțiile obligatorii stabilite în sarcina organizatorilor de jocuri de noroc (operatorilor care desfășoară activitate în domeniul jocurilor de noroc), reprezintă venituri proprii ale Fondului Național Cultural.
Fondul Național Cultural este însă un instrument economico – financiar și nu o entitate cu personalitate juridică, neputând fi pusă în discuție, așadar, abilitatea sa de a avea drepturi și de a-și asuma obligații de natură să genereze venituri proprii, indiferent că acestea ar fi constituite din contribuții obligatorii ale unor categorii de agenți economici, sponsorizări, donații, legate sau alte liberalități.
De altfel, dispozițiile art. 18 din O.G. 51/1998 stabilesc fără echivoc faptul că instrumentul economico – financiar pentru finanțarea proiectelor culturale (Fondul Național Cultural) este gestionat de Administraţia Fondului Cultural Naţional, instituţie publică cu personalitate juridică, care este organizată şi funcţionează în subordinea Ministerului Culturii.
Cu alte cuvinte, Fondul Național Cultural este un instrument financiar (buget) la dispoziția Administrației Fondului Național Cultural, instituție publică finanțată din veniturile proprii și din subvențiile acordate de la bugetul de stat, care are sarcina administrării acestuia.
În cuprinsul Deciziei 310/2021, examinând excepţia de neconstituţionalitate a dispozițiilor art. 21 din O.G. 51/1998, Curtea Constituțională a constatat, la rândul său, că prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 51/1998 prescriu faptul că finanţarea Administraţiei Fondului Cultural Naţional – instituție publică cu personalitate juridică, care este organizată şi funcţionează în subordinea Ministerului Culturii şi Cultelor, se face din venituri proprii şi din subvenţii acordate de la bugetul de stat [art. 1 alin. (2) lit. a) şi art. 18 alin. (2)].
Deși excepția de neconstituționalitate a fost respinsă (prin raportare la dispozițiile art. 56 din Constituție), concluzia Curții este valoroasă, în opinia noastră, confirmând incorența și incertitudinea normei juridice (Curtea însăși constatând că beneficiarul fondurilor este diferit de cel prescris expres de textul normativ.
Confuzia privind natura încasărilor la Fondul Național Cultural, provenite din contribuțiile obligatorii ale unor categorii de agenți economici (și, implicit, confuzia privind beneficiarul acestor fonduri) este adâncită în cuprinsul Normele Metodologice privind stabilirea, vărsarea şi gestionarea sumelor care constituie Fondul cultural naţional, aprobate prin Ordinul ministrului culturii şi patrimoniului naţional nr. 2.066/2011, care stabilesc că obligația de plată se execută în contul Administraţiei Fondului Cultural Naţional.
Prin urmare, apare ca evident faptul că, deși legea stabilește că sunt venituri proprii ale Fondului Național Cultural, dat fiind că această noțiune nu definește o persoană juridică aptă să aibă drepturi și obligații și, prin urmare, nu poate fi îndrituit să obțină venituri proprii, beneficiarul sumelor este Administrația Fondului Național Cultural, instituția publică în sarcina căreia este stabilită gestionarea acestui buget.
În ceea ce privește persoanele vizate de norma juridică (art.21 alin. 1 litera t) din O.G. 51/1998) sesizată cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 21 din O.G. 51/1998, Curtea Constituțională (în cuprinsul Deciziei nr. 310/2021) a definit contribuțiile obligatorii prevăzute în sarcina unor categorii de agenți economici de art. 21 din O.G. 51/1998 drept taxe parafiscale.
Curtea Constituţională s-a mai pronunţat asupra problemei de drept invocate de autoarea excepţiei de neconstituţionalitate, respectiv asupra taxelor parafiscale. În jurisprudenţa sa (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 495 din 4 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 784 din 3 octombrie 2017, paragrafele 33-38), Curtea a statuat că specificul taxelor parafiscale constă în faptul că, la fel ca impozitele, sunt obligatorii, fiind instituite prin lege, dar, spre deosebire de impozitele şi taxele fiscale, acestea se constituie ca venituri extrabugetare ale unor persoane juridice de drept public sau privat.
Ele au aceeaşi origine ca şi impozitele, dar, deşi urmează un regim juridic apropiat, finalitatea lor este în parte diferită. În fapt, actul normativ prin care se instituie taxele parafiscale este, de regulă, opera autorităţii publice centrale (lege sau ordonanţă guvernamentală), însă este posibil ca astfel de taxe să fie instituite şi de către autoritatea administraţiei publice locale (prin hotărâri ale consiliilor locale). De asemenea, taxele parafiscale sunt urmărite şi încasate fie prin intermediul administraţiilor fiscale, fie direct de către beneficiarii legal desemnaţi, în conturile cărora ele se concentrează. Tehnicile şi procedura după care se colectează şi se încasează taxele parafiscale sunt foarte apropiate de cele utilizate în materia fiscală. Datorită acestor particularităţi, taxele parafiscale sunt considerate a fi veritabile „dezmembrăminte” ale impozitelor şi taxelor fiscale. Diferenţa constă în faptul că, în vreme ce impozitele se colectează cu dublul scop de a se impune o anumită conduită în mediul social-economic şi pentru a se putea acoperi nevoile generale şi comune ale societăţii, taxele parafiscale se încasează numai de la persoanele fizice şi/sau juridice care sunt vizate în mod expres de reglementările legale care au instituit respectivele taxe, exclusiv în scopul asigurării unor venituri complementare, la dispoziţia beneficiarilor legali ai acestor fonduri.
O primă concluzie care se desprinde din analiza Curții Constituționale este aceea că, deși autoritățile publice centrale și locale au dreptul instituirii taxelor parafiscale, în stabilirea acestora trebuie respectate exigențele constituționale privind determinarea subiecților vizați de norma juridică.
Din această perspectivă, este esențial ca în activitatea de legiferare a taxelor (parafiscale), legiuitorul să aibă în vedere limitele de reglementare impuse de textul constitutional.
În jurisprudența Curții Constituționale s-a statuat în mod constant faptul că ’’una dintre caracteristicile taxei fiscale este aceea că persoana care plătește contribuția bănească cu titlu de taxă fiscală beneficiază de prestația unui serviciu. Spre deosebire de impozit, în cazul taxelor beneficiul este direct, astfel, cel care plătește taxa se va bucura în mod imediat de plata efectuată, primind serviciul solicitat.’’(Decizia de admitere nr. 448/2013, publicată în M. Of. nr. 5 din 7 ianuarie 2014).
Prin Decizia nr. 141 din 14 decembrie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 353 din 21 decembrie 1994, Curtea a statuat că, „de principiu, o taxă are justificarea într-o prestaţie a unei autorităţi publice”. În acelaşi sens este şi Decizia nr. 176 din 6 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din 9 iunie 2003, prin care Curtea a reţinut că, „în conformitate cu principiile generale ale fiscalităţii, orice taxă instituită pentru persoane fizice sau juridice trebuie să fie urmată de un serviciu sau o lucrare efectuată în mod direct şi imediat de către organe sau instituţii publice”. Este de necontestat faptul că, potrivit art. 56 alin. (1) din Constituţie, cetăţenii au obligaţia să contribuie, prin impozite şi prin taxe, la cheltuielile publice, dar, în conformitate cu dispoziţiile alin. (2) al aceluiaşi articol, sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale.În acelaşi sens, prin Decizia nr. 3 din 6 ianuarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 8 iunie 1994, Curtea a statuat că” [… ] fiscalitatea trebuie să fie nu numai legală, ci şi proporţională, rezonabilă, echitabilă şi să nu diferenţieze impozitele pe criteriul grupelor sau categoriilor de cetăţeni”. Rezultă că, în condiţiile în care ar exista o vădită disproporţie între taxa datorată şi serviciul public efectiv prestat, taxa nu a fost instituită în considerarea contraprestaţiei datorate de operatorul economic, instituţia publică ori serviciul public, ceea ce ar fi contrar art. 56 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia „Sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale” în acelaşi sens statuează şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.202 din 5 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 743 din 8 noiembrie 2010). Astfel, Curtea constată că interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor de lege criticate în sensul că obligaţia de plată a taxelor pentru serviciile publice de radiodifuziune şi televiziune incumbă tuturor persoanelor juridice indiferent dacă acestea sunt sau nu beneficiare ale serviciului public aferent, deci indiferent dacă există sau nu o contraprestaţie a instituţiei publice în cauză, vin să nesocotească dispoziţiile art. 56 alin. (2) din Constituţie.
Mutatis mutandis, impunerea în sarcina agenților economici a unei taxe suplimentare fără nicio justificare economică (respectiv fără să fie urmată de nicio contraprestație din partea autorităților publice) reprezintă o încălcare a dispozițiilor art. 56 alin. 2 din Constituție.
Includerea agenților economici care desfășoară activitate în domeniul jocurilor de noroc în categoria plătitorilor contribuției către Fondul Cultural Național (alături de alte categorii de personae juridice care desfășoară activitate în domeniul cultural sau care vizează utilizarea unor bunuri din patrimonial cultural) produce insecuritate jurdică și incertitudine în ceea ce privește sarcina fiscală, în dezacord vădit cu exigențele din cuprinsul art. 1 alin. 5 din Constituție.
Această interpretare se consolidează, de altfel, și din perspectiva motivelor avute în vedere de inițatorii amendamentului, care au apreciat că impunerea contribuției are mai degrabă rol reparator și sancționator la adresa acestor categorii de comercianți (Diversificarea continua a jocurilor de noroc constituie o amenințare din ce în ce mai mare pentru viața culturală a comunităților. O contribuție din veniturile realizate în urma acestora la Fondul Cultural Național poate înlesni alternativa pe care o oferă operatorii culturali prin proiectele culturale, care urmează a fi finanțate prin intermediul Administrației Fondului Cultural Național).
O astfel de soluție legislativă sfidează principiul egalității fiscale și cel al aplicării juste a sarcinii fiscale (principiul echității), consacrate de art.16 alin.1) și art.56 alin.2) din Constituție.
Dincolo de faptul că fundamentul textului legal îl constituie în mod exclusiv aprecierea subiectivă a inițiatorilor, concluziile acestora nefiind reținute ca urmare a vreunui studiu efectuat cu respectarea rigorilor științifice, este de neînțeles rațiunea pentru care obligația este prevăzută în sarcina acestei categorii de agenți economici, a căror activitate nu se desfășoară în detrimentul sau în pofida vieții culturale a comunităților; în plus, aceasta poate fi, desigur, influențată de o multitudine de alți factori și alte tipuri de activități, fără ca acest fapt să constituie per se un argument suficient pentru instituirea unor noi taxe în sarcina celor care le desfășoară.
Egalitatea în faţa legii fiscale are la bază universalitatea participării la sarcini fiscale, care este un principiu specific al politicii fiscale. Potrivit dispoziţiilor art.56 alin.(1) din Constituţie, toţi cetăţenii sunt obligaţi să contribuie la cheltuielile publice. Această obligaţie implică ideea de egalitate în faţa legii fiscale, fără niciun privilegiu sau discriminare. Egalitatea în fața legii fiscale presupune că puterea statului de a impozita trebuie întotdeauna exercitată astfel încât sarcina fiscală să fie pe cât posibil egală pentru toți contribuabilii.
Față de cele anterior precizate, în stabilirea sarcinii fiscale, inclusiv a taxelor parafiscale, legiuitorul trebuie să aibă în vedere criterii obiective, care să asigure distribuirea proporțională și echitabilă a obligațiilor.
În mod evident, cerința a fost nesocotită la edictarea art. 21 alin. 1 din O.G. 51/1998, dat fiind că, în afara persoanelor care desfășoară activități cu impact asupra bunurilor din patrimonial cultural, o categorie limitată de agenți economici, între care și organizatorii de jocuri de noroc, au obligația de plată către Fondul Național Cultural, fără a se putea determina impactul acestor activități asupra vieții culturale. Cu titlu exemplificativ, nu se poate determina obiectiv în ce măsură activitățile de jocuri de noroc împiedică desfășurarea activităților culturale, comparativ cu serviciile de alimentație publică (restaurante, baruri), cu serviciile de televiziune sau cu activitățile de comerț.
În ciuda obiecțiilor de neconstituționalitate care ar putea fi formulate, obligația de plată a contribuției este în vigoare începând cu data de 3 noiembrie, primele plăți devenind scadente în luna decembrie a acestui an.
Nu putem decât să sperăm că până la data scadenței primelor plăți, Ministerul Culturii va emite normele metodologice de punere în aplicare a noilor dispoziții, iar situația acestor obligații va deveni mai simplă, măcar din punctul de vedere al interpretării textului legal.
